编者按：红碱淖作为榆林唯一的国家级自然保护区、中国最大的沙漠淡水湖、全球最大的遗鸥繁殖地与栖息地，近年来由于保护不到位，面积缩减加剧，湖泊水质恶化，几乎丧失自净能力，已经变为重度碱性湖。受水质恶化的影响，红碱淖鱼类资源枯竭，遗鸥数量大幅下降，挺水植被大量消失，生物多样性遭到破坏，保护这片珍贵的沙漠湖泊迫在眉睫。
为此，市人大常委会把红碱淖生态保护和立法作为重点督办工作，由副主任刘维平带领部分市人大代表和专家对贵州和云南的跨省市河湖保护治理及立法进行了专题调研，取得了一定收获。经调研组认真讨论，形成此调研报告。市委书记张晓光批示：报告很好，把补水放在第一位，立法再调研。市人大常委会主任王国忠批示：立法的目的是解决问题，调研报告基本上把问题说清楚了。下一步要针对问题，借鉴其他地方经验，研究提出解决办法，并体现到立法工作中。今日，本报对调研报告进行全文刊发，敬请关注。
红碱淖位于陕西省神木市境内，是中国最大的天然沙漠淡水湖泊，由7条季节性河流汇聚而成，2018年被认定为国家级自然保护区，是毛乌素沙漠里的一颗明珠，其水体保护历来是重中之重。1997年，红碱淖湖泊面积有59.76平方公里，湖岸线长50公里。自1998年开始，红碱淖水域面积逐年减少。2021年湖泊面积下降为37平方公里，与1998年相比缩水近38.3%。因水位下降，红碱淖的水质从2014年开始监测为劣V类，营养状态为中营养。
作为榆林唯一的国家级自然保护区、中国最大的沙漠淡水湖、全球最大的遗鸥繁殖地与栖息地，保护这片珍贵的沙漠湖泊迫在眉睫。为此，市人大调研组精心选择舞阳河、泸沽湖和洱海进行了为期9天的河湖保护调研，希望能通过此次深度调研找到消除红碱淖水生态环境危机的途径。
此次调研选择的3个湖泊既是国家级自然保护区，又是风景名胜区，都涉及一湖跨多县、跨两省情况，湖岸都有少数民族居住，长期以来承载着文化交流的功能。这些河湖一直以来都是热点旅游地区，曾先后经历过水质断崖式下降和水量减少的困扰。经过壮士断腕式的生态治理，河湖水质都已回归到Ⅱ类以上。目前这3个湖泊保护已相继立法，河湖保护治理从“一湖之治”到“流域之治”，已向“生态之治”提升，实现了从短期向长期、从单一向综合、从浅层向深层、从定点向全面的生态转变，给我们此次调研带来了许多启发：
一、各地先进经验
（一）以美丽河湖照亮美好生活的舞阳河治理经验
本次调研组利用3天时间对贵州省黔东南苗族侗族自治州舞阳河保护工作进行调研。舞阳河作为黔东南苗族侗族自治州的母亲河，境内河长153公里，境内面积5262平方公里，分别占舞阳河贵州境内主河道总长的59.2%和总面积的81.3%。历史上，镇远古城凭借一条舞阳河拥有兴旺发达的水运资源。如今的舞阳河对流域沿线经济社会的可持续发展、生态文明建设、脱贫攻坚意义重大。
近年来，由于舞阳河流域内的农业、工业、旅游业等相关产业发展迅速，城镇化进程持续加快，致使流域水环境承载能力受到严峻挑战。舞阳河流域干流及支流均出现不同程度的污染，部分河段呈现出污染加剧趋势。同时，舞阳河的管理保护也面临职责边界不清，经费保障不足，全流域缺乏综合规划、专项规划等问题，沿岸人民群众管理保护舞阳河的诉求十分强烈。
为了有效解决舞阳河流域生态保护与经济社会发展之间的矛盾，实现舞阳河管理保护的法治化、长效化，黔东南州人大于2019年制定《黔东南苗族侗族自治州舞阳河流域保护条例》。通过系统性的资源养护与综合修复，舞阳河水生生物和水域生态环境得到有效保护，河湖面貌得到明显改善，又呈现出鱼翔浅底的美好画面，再现“以水润城、以水化城、以文化城、以水兴城”的美丽画卷。
该区域河湖治理实践方面亮点总结如下：一是推动跨省河湖共同保护治理。黔东南州立足流域整体，与周边5省（市、区）河湖长办签订跨省河湖联动机制协议，实现了与周边省（市、区）跨境河湖联防联动全覆盖。二是建立“十年禁渔”长效机制，让水生生物得以休养生息。三是共同签订《舞阳河流域生态环境保护执法联动协议》。2021年，黔东南州签订了从江县、黎平县、三江县、融水县跨界河流合作协议，对合力做好调查处理和应急处置工作有重要意义。四是创新治水模式。黔东南州积极探索实践“河（湖）长+检察长”两长依法治水新模式，州河长办和州人民检察院联合制定了《关于依法开展检察公益诉讼协同推进河长制工作的意见》，为河湖管理保护提供了有力的司法保障。五是首开我国地方流域共同立法。黔渝川滇四省市检察机关联合出台赤水河、乌江流域跨区域生态环境保护检察协作机制，为构建长江上游生态屏障提供了强有力的司法保障，云南、贵州、四川三省人大常委会分别审议通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定。
（二）传承发展湖泊水文化，夯实湖泊保护根基的泸沽湖治理经验
泸沽湖位于四川省与云南省交界处的横断山脉，地处海拔3450米的群山环抱之中，泸沽湖的水源主要来自雪山融水和雨水，是中国第三大深水湖。泸沽湖拥有丰富的水生生物资源，是一个生态系统典范，也是研究全球气候变化的重要样本。同时，泸沽湖还承载着摩梭族和纳西族的原始文化传统，是当地摩梭人与纳西族人的生存之本和文明之源。摩梭文化、纳西族文化和汉族文化在此地交流融合，形成独特的泸沽湖水文化。作为云南省重要旅游景点之一，泸沽湖的美丽风光和独特文化吸引着无数游客前来观光旅游，这也为改善当地的贫困带来巨大转机。
然而，随着旅游业的不断发展，泸沽湖开始面临一系列的威胁和挑战。如水污染、水位下降、外来物种入侵、过度开发、旅游压力等，这些因素破坏了泸沽湖的自然平衡，严重影响了泸沽湖的生态功能，甚至危及泸沽湖以及摩梭人生存的河湖文化。
在开发旅游和保护泸沽湖两者之间，当地政府提高站位，义无反顾地选择了保护。为此，当地政府采取了一系列措施，果断放弃了经济效益，限制过度开发和污染行为。同时，积极加强了对文化遗产的保护和传承工作。这些措施不仅有助于保护泸沽湖的生态环境和文化遗产，也为当地经济发展注入了新的活力。
2019年10月，丽江市人大常委会审议通过了《丽江市泸沽湖保护条例》。该市在保护泸沽湖方面的实践亮点总结如下：一是厚植湖泊水文化理念。泸沽湖不仅孕育了周边的自然万物，同时也支撑了泸沽湖周边人民的幸福观、生存观和社会文化创造活动，甚至成为当地人的精神文化信仰。当地政府重视构建湖泊水文化理念，把泸沽湖新型关系的水文化、湖泊价值和水伦理作为泸沽湖湖泊文化建设的核心，不断厚植有利于湖泊保护的生态环境和群众共识，形成了有利于泸沽湖保护的先进理念。
宁蒗县作为云南最贫困的县，十分注重构建人类和湖泊长期友好相处的关系，在条例出台后，主动把游客云集的里格岛和湖心岛搬空，并严格按照Ⅰ类水质标准保护自己的湖泊。二是注重历史水文化的传承工作。历史文化传承是保护湖泊的重要手段，泸沽湖的原住民都有对于湖泊的崇拜和敬畏，并且有相关的实践活动，包括节庆活动、崇拜祭祀活动、涉及水的人生礼俗等，这些都约束了人们破坏水环境的行为。
泸沽湖周边有丰富的传统水文化，人们对于水资源的利用都有大量的传统习俗，包括农耕中的有效水资源分配使用、村民和水相得益彰的相处方式，同时社会生活中存在很多关于水的民俗活动。这些丰富的水文化资源，都有利于保持人们对于水的敬畏、关爱，延续水带来的身心愉悦，进而维持人们对于湖泊的热爱和保护。这些传统水文化的价值也因此得到延续。
（三）牢树绿水青山就是金山银山的洱海实践
清晨，云南洱海碧波万顷，湛蓝的湖水与长天一色。调研组一行穿过生态廊道，来到古生村的湖边，看到湖水清澈见底，不时还能瞧见鲫鱼跳出湖面，不禁感叹：“洱波三万顷，轻舟泛长风。琉璃泻万古，浩气开鸿蒙。”400多年前，明代大理白族诗人李元阳这首《泛洱水》，尽抒泛舟美丽洱海的豪迈情怀。
洱海是云南第二大高原湖泊，属澜沧江—湄公河水系，被当地人誉为“母亲湖”，是人们赖以生存的重要资源，与当地人民的生产生活息息相关。洱海与苍山相映照，共同铸就了世代大理人民的生活场景和历史文化空间，“苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴”，是这一生态文化的典型代表。
如此美丽的洱海，也曾遭遇过严重的污染和水位下降之痛。随着洱海边人口的增长、农业种植结构的改变、奶牛等养殖业的扩展、传统工业转型升级迟缓、旅游业迅猛发展、农业面源污染、周边民众生活用水污染等因素叠加造成了洱海污染的加剧。1999年由于总磷和总氮超标，洱海水质下降为Ⅲ类，2013年洱海大面积爆发了蓝藻，至2015年，洱海水质已下滑为Ⅴ类。
面对这一严峻形势，大理州政府以“壮士断腕”的勇气开始了洱海保护治理工作，从生态系统整体性和洱海流域系统性着眼，把洱海保护治理范围从252平方公里的湖区扩大到2565平方公里的整个流域，统筹推进洱海流域山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，刚性拆除洱海边80米内建筑（除双廊古镇），实施沿湖生态搬迁工程，关停洱海流域矿山，并修建了129公里的环湖生态廊道缓冲区。科学统筹水资源，把中水调到缺水的县，开创了“湖进人退”的历史先河。
随着洱海保护治理措施的大力开展，从2015年开始，污染得到了控制，2017年以后水质逐渐好转，入湖河道的总磷、总氮污染负荷大幅度削减。整个“十三五”期间，洱海全湖水质实现32个月Ⅱ类，未发生规模化蓝藻，湖体年均透明度上升到2.1米。2021年，洱海水质全年综合评价类别为Ⅱ类，总氮、总磷已经差不多削减了一半。洱海从富营养化初期状态恢复至中营养状态，全湖透明度达到1.78米。洱海生物多样性保护的效果也日益显现，洱海水环境综合整治入选全国督察整改成效典型案例，形成了洱海保护治理的先进经验。如今洱海的保护治理已作为全国湖泊保护的样板，为解决其他环境问题提供了路径参考。
洱海治理可借鉴经验总结如下：一是收集“四水”，生活污水都排到地下管网。二是对洱海27条入湖河流实施生态化治理，并且全部要达到Ⅱ类水质。三是建成“三库连通”清水直补工程，累计向洱海补水2.5亿立方米。取缔苍山十八溪的取水口，让清洁水源直接流入洱海，增加了洱海的蓄水量。四是以洱海保护引领全域绿色转型。为避免破坏洱海东岸海东片区脆弱的生态环境，大理全面停止海东开发，洱海流域人口和产业向流域外转移拓展。五是农业从污染种养业向绿色生态农业转变。六是对洱海流域的畜禽粪便、餐厨垃圾等有机废弃物进行全收集和资源化处理利用。七是旅游业从景区旅游向全域旅游转变。面对洱海保护治理带来的不利影响，大理积极推进文化旅游转型升级，把生态移民安置点分别打造为南诏小镇、康养小镇、田园小镇、喜洲小镇和风味小镇，形成“有一种生活叫大理”的全国文化旅居新场景。
二、红碱淖生态危机现状、产生原因及亟待保护的重要意义
百度曾这样描述红碱淖：“一眼望去红碱淖，就像是上天对神木的恩赐，这里是一个集自然景观、人文景观和生物多样性于一体的地方。在这里，你可以领略到当初昭君出塞和亲时的故事，可以领略到毛乌素沙漠海子的神奇魅力，感受自然和历史的厚重，体验人与自然和谐相处的美丽画卷。”而现实是，20多年来，红碱淖面积从7000平方米缩减到2667平方米，平均每年缩减400平方米，并继续加剧萎缩。
红碱淖生态环境危机，缺水是第一大原因。资料显示，1995年以来，地下水位平均每年下降16—20厘米，部分年份高达40—50厘米，直接造成部分地段水位下降，浅层地下水溢出量减少，汇集到红碱淖的水流量大幅减少。
红碱淖库容萎缩、缺水干涸引发湖泊水质恶化，湖水天然自净能力几乎丧失，红碱淖已变为重度碱性湖，湖水碱化程度超过以往40年的总和。水体氮、磷营养，盐、总碱度、总硬度含量大增，湖水的盐碱化是直接导致红碱淖鱼类几近绝迹的原因。水量和水质的变化，导致周边气候和生态正在发生改变。受水质恶化的影响，红碱淖鱼类资源枯竭、自然湖滨带破坏，挺水植被大量消失，鸟类、两栖、爬行动物的生物多样性遭到破坏。恶化水质超出鱼类生存极限，有17种野生鱼类已基本绝迹。没有了鱼类作为食物，鸟类不知以何为食、何处栖息，遗鸥数量已下降至1万多只。
红碱淖水生态危机的产生原因：一是气温上升，降水量减少。红碱淖流域目前进入一个干旱气候状态，降雨量减少，蒸发量增加，补给量严重失衡是造成红碱淖“缩水”的自然原因。二是红碱淖处于水资源争夺之中。陕蒙两省区为红碱淖地区的划界资源发生矛盾，截断入湖水流是造成红碱淖生态危机的致命硬伤。红碱淖水源主要支流有7条，而最重要的营盘河和蟒盖兔河两条入湖支流都在内蒙古境内。正是省界上的分割，引发了红碱淖的生态水环境危机。
2005年，内蒙古在距离红碱淖6公里处的伊旗境内建设扎萨克水库大坝，彻底阻断了红碱淖最为重要的补给水源——营盘河，致使红碱淖每天进水减少5万立方米，导致红碱淖湖面每年下降60厘米。2009年，内蒙古方面又将蟒盖兔河截流并建造地下水库，这样就直接拦截了红碱淖的两条主要补水河流，使之断流无水补充。三是陕蒙两省区管辖权的分割式管理模式，割裂了红碱淖生态系统管理上的综合性，造成保护与水利设施建设、地下水开采、水资源调配、矿产资源开发等诸多冲突。四是煤炭开发引发红碱淖水生态危机。陕蒙接壤的红碱淖地区，探测出储量丰富的世界大煤田后，采煤带动了地方经济的发展，也毁掉了原有的湖泊生态系统，造成湖水面积逐年萎缩。五是环湖混凝土道路阻隔雨水流入，加剧补给水源危机。神木于2003年沿湖边修建了一条高于地面30—50厘米的环湖水泥公路，这就像建起阻水坝，给红碱淖套上了一个“紧箍咒”，虽有涵洞等设计，仍阻隔了大量的雨水汇集与流入，对红碱淖补给水源产生了一定影响。六是地下水抽采导致水位下降。红碱淖地处干旱半干旱沙漠地区，农田灌溉综合需水量大，加上煤炭开采对地下水的疏干，造成大量水资源的蒸发损耗，加剧了红碱淖的水位降低。
三、解决红碱淖生态危机的实践路径
一是要树牢生态文明理念。回望洱海保护之路，与红碱淖保护一样，都经历了一个曲折的过程。在这个过程中，首先要树牢习近平生态文明思想。泸沽湖和舞阳河所在流域，一直都属于长期稳定的贫困区，但仍能深刻领会山水林田湖草沙是生命共同体的系统思想，始终坚持人与河湖是生命共同体的导向。红碱淖水位下降、水质变差已有26年之久，究其原因，还是没有把生态文明思想放在突出位置，当保护河湖和发展经济矛盾的时候，应义无反顾地选择以保护为主。
要停止审批建设流域内新的煤矿项目，防止发生煤矿透水而引发重大安全事故和可能导致的湖水突然消失的可能事件；要迁移红碱淖流域内的工矿企业，消除对湖水的污染，保障水生动物和鸟类的生存环境。红碱淖治理要坚持可持续发展的治理路径，根据沙漠湖泊的生态特征，把湖泊治理纳入全域经济社会发展和生态保护的全局中，以全域谋划和绿色转型有机融合探索可持续的治理路径。要严格按照《陕西红碱淖自然保护区总体规划（2022—2031年）》《红碱淖流域水污染防治和生态保护规划》扎实推进依法治湖、科学治湖、系统治湖，为红碱淖保护治理奠定可持续性和长久性的根基。
二是建立红碱淖水生态环境保护与资源管理机制。2012年红碱淖被列入全国湖泊生态环境保护项目，是榆林唯一一个国家级自然保护区，政府理应对该地实行最严格的生态管控，对入湖河水资源实施统一管理、保护和规划的长效机制。要制定湿地保护和合理开发利用的法规、完善配套法规和管理细则，设立专门统一管理水资源的管理机构，赋予红碱淖自然保护区管理机构必要的执法权，来加强保护与修复的投入；细化红碱淖水资源及生态保护目标供需水研究，确定合理的湖泊保护规模、保障程度，平衡核算各方需水量的适宜入湖水量，加大科技保护与修复力度。要严密论证和评价地区水源的承受能力，对红碱淖流域的农业与矿产能源开发、大型耗水项目，建立严格高昂的经济补偿机制。
三是多方补水措施减缓湖水水位的持续下降。在提高节约用水及重复循环利用水资源时，减少对地表水和地下水的开采利用，以保障红碱淖入湖水量。要疏通入湖河道，硬化河床减少渗漏，把分散的水源积少成多地输入湖内。要协商开放已被截流的河流，并付与另一方资源补偿费，确保地表水的正常补给。人工增雨是现实唯一增加红碱淖补充水的工程措施，要利用本地区的云层丰富、云水资源大的特点，在红碱淖及周边地区常年开展人工增雨作业，增加降水量。要实施节水农牧业项目，调整湖区周边大水漫灌的粗犷农业生产，发展精耕细作的滴灌技术和节水产业，退耕种草，减少耕作面积，减少农牧业生产对水资源的过度消耗；湖区要逐步进行环湖1公里区域的退耕还湖，并修建保护带。
四是借鉴国内外湖泊生态保护和示范工程的建设经验。从长远考虑，一是规划实施引黄河水入红碱淖工程。建议由国家和陕蒙两省区共同出资兴建引水入湖枢纽工程，通过调引水等工程措施，增大红碱淖的补给水源，根本解决红碱淖水体面积萎缩现状；二是目前东线引黄调水工程建议置换瑶镇水库和采兔沟水库的水注入红碱淖；三是锦界工业园区日产生的10万方疏干水白白流入河道、未加利用，建议通过水处理使之达标后，输入红碱淖。
五是厚植湖泊水文化理念，形成以湖泊水环境良好优先的人水关系。要学习舞阳河和泸沽湖与河湖相处的关系，构建一种不伤害湖泊水生态、不污染湖泊水资源的开发利用行为模式，形成保护湖泊水环境的制度和社会新风尚。历史上，消亡的湖泊不计其数，最著名的当数罗布泊，它的消亡很可能也导致了昔日繁盛的楼兰古国的消亡。湖泊相关的精神文化能极大地丰富当地人民的精神世界，如果我们没有正确的水伦理观，就不会善待水环境，就可能因为眼前的经济利益而忽略了人类长远的生存发展利益，给湖泊生态带来更多的厄运。要构建有利于湖泊保护的文化，尤其是文化价值，夯实湖泊保护的根基。用湖泊水文化助推红碱淖自然保护区的可持续发展。厚植河湖全民保护意识，处理好“多方”利益关系，构建以民众、政府、企业、科研机构等多元主体共建共享共赢的机制，并最终形成全民共建共享共赢的生态文明建设共识。
六是创新治水模式。要从“一湖之治”观念转向全域联动治理和跨界河流治理，不断拓宽“绿水青山”向“金山银山”转化的通道，从“一湖之治”理念向“流域之治”转变，从“全域联动治理”再到“跨界河流治理”转变。积极探索学习“河（湖）长+检察长”两长依法治水新模式，使《榆林市鄂尔多斯市跨界河湖管理保护联动机制实施意见》中的八项工作机制从“有名”到“有实”转变，加快推进两省两地跨界河流治理成效。地方政府应充分激活红碱淖区位优势与河湖文化的精神力量，以红碱淖为文化纽带，凝聚红碱淖跨省保护合力，让陕西与内蒙古、神木与鄂尔多斯因红碱淖成为合作共同体和责任共同体。
四、立法中要明确的内容
一要深入探索陕蒙两省协同立法，学习《泸沽湖保护条例》中一湖两制的模式，并在条例中确定跨区域管理保护协调机制、流域联席会议制度、协调管理机制和流域联合巡查机制。二要实行河长制。条例中要明确河道保护和管理实行河长制，且要对各级河长的职责做明确界定。三要建立生态产品价值实现机制和高昂的生态保护补偿长效机制。依托河湖流域现有产业布局和自然资源分布，开展生态系统生产总值核算，科学制定补偿标准，明确森林、湿地、河道等生态效益补偿机制，对红碱淖流域的农业与矿产能源开发、大型耗水项目，明确建立严格高昂的经济补偿机制。四要在水资源保护中就渔业资源、水文化资源、饮用水资源保护等作相应规定。保护管理范围内的水资源、渔业资源、风景名胜资源等明确实行有偿使用制度。五要明确实施生态补水工程，根据红碱淖生态补偿水量核算，每年补水量应保持在500万—1000万立方米之间，对如何补水、补充的水质标准也要作明确的要求。六要在生态保护核心区实行正面清单管控，生态保护缓冲区实行负面清单管控，对生态核心区、生态缓冲区、绿色发展区明确规定各类禁止性行为。七要就流域管理保护中的有关规划制定提出严格要求。对专门统一管理水资源的机构明确其职责。八要增加关于河水污染防治的规定。条例既要规定有关政府及其工作部门的防治职责，对各级政府、管委会、执法队伍的职责进行具体规定，对社会购买服务作相应规定，明确县、镇人民政府可以通过购买公共服务、设置环保公益岗位等形式加强河湖保护工作。九要实行入湖河道名录管理制度，对入湖河道进行管控。十要严禁在生态保护核心区开展与河湖保护无关的建设利用活动，对生态核心区、生态缓冲区、绿色发展区明确规定各类禁止性行为。
五、要建立人大询问和质询办法
如果红碱淖水位持续下降、水质不能明显提升，市人大可随时启动询问监督，必要时将启动质询程序。